奋进的春天｜秦皇岛着力推动“18个场景”建设

[9]随着信息技术的发展，一些地方执法信息化发展很快，如长沙市采用模拟应用场景的导航方式，将婚姻、出入证、户籍、交通、医保、工商等服务事项进行了场景式设计。

宪法不应是政治的附庸，而是约束政治的装置。无产阶级革命的胜利鼓舞了斗争的参与者，作为胜利果实之一的宪法自然要载人通过不懈斗争才取得的来之不易的权利。

(51)劳动人民同可以合作的非劳动人民的联盟构成了新政权的政治基础，维护联盟就需要调和不同人群的利益与观念，也就是改变经济关系上的交错和对立。例如，在选举权与被选举权方面，1953年《选举法》规定：凡年满18周岁之中华人民共和国公民，不分民族和种族、性别，职业，社会出身，宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，均有选举权和被选举权。然而，宪法的成立并不意味着革命的结束，相反意味着新革命的开启。(40)是政治决定了权利与权利规范，而不是权利规范拘束政治。(22)[德]黑格尔著：《法哲学原理》，范扬、张企泰译，商务印书馆2011年版，第299页。

具体到文本上，五四宪法在以下方面做了设计。同时，八二宪法的规范性程度也给面向司法过程的宪法适用带来解释上的挑战作为一种主要用于日常生活的非专业法律概念，这种概念的使用未尝不可。

对于这样一个以陈述句形式呈现、没有任何条件假设的绝对化表述，只有从公权角度才能得到合理解释。而在资源国家所有权中，由于全民、国家的抽象性，自然资源实际上只能交给他人——各具体民事主体——去占有和利用，而这些民事主体与国家并非平等、独立的关系，而是个人与全民、成员与集体的关系，故本质上是公共财产如何在成员间进行分配利用的问题，具有强烈的政治色彩，必须依赖于具有政治机制性质的公法手段来完成。严格说来，这种利用是利用者作为全民之成员从公共财产获得的一种收益，其他成员同样可以享有，故不具有专属性，不可对抗他人和转让。在领先发展中国家数百年的工业化进程中，发达国家的多数常规资源早已被充分利用，并演化出复杂而实用的规则体系，较好地解决了资源利用中的国家干预与人民受益问题，故从国内实践角度看也无资源国有化的迫切需求。

这里所谓国家所有权，只是为使用方便而对该规定的一种简称而已。从资源利用的流程来看，国家所有权的基本内容可分为分配和管制两大部分。

前引(8)，芦部信喜书，第96页以下。(32)参见徐祥民：《自然资源国家所有权之国家所有制说》，《法学研究》2013年第4期，第40页。本文所谓资源利用权，是指资源利用者对具体资源物所享有的合法支配和利用的民事权益。所以，尽管资源国家所有权在对财产具有支配力这一点上与民法所有权确有其相似性，但这种公权性支配与民法所有权的私权性支配存在本质差异，不可混为一谈。

最后，从体例位置和立法意图来看，资源国家所有权是国家以公法手段支配公共财产的公权力。大陆法系中的民法所有权只是对前者的指称，不能因其使用更加普遍而抹杀后者的存在。另外，民法所有权处理的是平等、独立的民事主体之间的关系，在不违法、不侵犯他人权利的情况下只需考虑和维护权利人的自我意志，这一意志因民事主体本身的具体、实在性而相对明确，不需其他法律机制的确认。⑨长期以来，我国宪法被认为是只有造法依据功能的母法和价值宣示意义的宣言书，不具有直接适用性，与这种观念不无关系。

(三)司法补充 在资源国家所有权的行使中，司法主要发挥着平衡补充的作用。程雪阳：《论城市的土地属于国家所有的宪法解释》，《法制与社会发展》2014年第1期，第175页。

从所有权的典型表现就是处分权，享有完全的法律资格处分标的物者，就是所有权人的物权法基本原理来看，(49)公共法人而非抽象国家才是这些财产的所有权人，这些财产属于公共法人所有而非国家所有。(18)也就是说，所有叫所有权的法律概念必然有其共通特征，而这些特征必然包含作为这一概念之源头的民法的特征，资源国家所有权既然是一种所有权，当然也具有民法属性。

立法确定的有关资源利用的国家意志，主要通过国务院领导的各级政府及相关部门来落实，主要体现为对资源利用各环节相关活动的依法管理，包括以许可、划拨等形式进行分配、(41)对资源利用进行监管以及收缴资源税费及再分配。事实上，在国内法领域，主权是相对的和有限的。(3)即使有上位法授权，其内容也不得违背宪法第9条第2款的实质性规定。当地政府把处于原告控制或者说占有之下的乌木强行运走的行为，显然是一种以国家强制为基础、带有强行性的收缴，否则，很难解释在物权归属尚未确定之前，政府(如果是民事关系中的平等一方的话)何来强运之权？而在地方政府实施的行政行为性质的收缴和普通民众实施的民事行为性质的取得均无明确法律依据的情况下，从法无明文规定即禁止的公法基本原理来看，案件该如何处理，十分明显。与之违背的立法，如妨碍社会成员的合理利用或不利于对珍贵动植物的保护，将构成违宪。(24)如主张言论自由的公立电视台、主张学术自由的国家研究机构或代表国家行使国有财产权的机构等。

(56)一旦涉及国际场合，如外敌入侵或外资并购时，主权的最高排他效力就会体现出来。(49)前引(27)，孙宪忠文，第62页。

宪法第9条的价值，也绝非仅仅对主权固有内容的宣示或重申，而是有着更加重要和实际的功能，即为资源主权的积极行使创设权力载体和概念装置，为资源制度体系的构建奠定宪法基础。这类资源物属于国有私物，相关公共法人可独立对其行使民事权利，按自我意志支配及处分。

对于资源行政行为，司法机关可在行政诉讼过程中对其合法性进行审查，看法律依据是否充分、适用是否准确、内容是否违背保障合理利用宗旨等。当然，必须承认，即使宪法没有规定资源国家所有权，也不意味着国家不能对资源活动进行任何立法或管理。

也可以依据公平和效率原则把不同资源分别交给最能发挥该资源之效益的社会主体去利用，国家只保留名义上的所有权——监管利用和分享收益的终极权力。四、从国家所有到个人利用：资源利用权 资源国家所有权的行使本身不是目的，良好的资源利用秩序才是全民利益实现的关键。(一)从规范性质来看，资源国家所有权为国家对资源利用的积极干预之权。(31)根据社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则的宪法规定，以及从马克思主义把生产资料为资本家垄断占有视为剥削根源的一贯思想来看，社会主义基本经济制度的根本要求和存续基础是由国家掌握生产资料的终极控制权，以防止其为个人垄断而损害公益，此也即学者所谓国家垄断。

不同的模式选择意味着不同的法权结构并直接影响社会效果。因此，尽管或许在抽象层面可以笼统地认为作为一个整体事物的国家主权本身不受法律约束，但在实践层面，主权的具体行使离不开宪法的指引和规范。

同一权利，既公又私，这本身就是一个悖论。在民法层面，具体资源物到底应为谁所有，什么情况下可为国家所有(也即公共法人所有)，要根据具体情形具体判断，主要取决于三点： 第一，有无成立民法所有权的可能。

(3)时间限制，如狩猎季、禁渔期、汛期、旱季、雨季。这清楚表明，国家在资源活动中并非直接利用者而是保障提供者，即为具体的资源利用活动创造条件、提供帮助，以确保其合理进行。

(一)从宪法与民法的区别来看，宪法第9条不是民法规范，不具有民事赋权效果，国家不能依该条获得民事权利 如按物权说理论，国家可依宪法第9条获得对自然资源的民法所有权，无异于认为宪法规范具有民事赋权效力，从而有混淆宪法与民法之本质区别之嫌。而民法所有权是一种物权性质的私权，是排除与权利人居于平等地位的其他民事主体之侵犯并就物的支配贯彻自我意志的积极权利，体现的是权利人对物的直接支配力。(43)当然，资源领域事务繁杂，法律的规定通常比较原则、笼统，在合法范围以内，管理部门还是拥有较宽泛的裁量权限和决策空间的。因此，这里的侵占，不能从民法意义上去理解，似乎只要没有取得国家的明示同意而利用就构成侵权，而应结合资源属性及法律规定具体分析：对那些具有公共物品属性的资源物(如阳光、空气、水)的生存性利用无须国家授权或同意。

(45) 资源利用权是连接资源领域公权与私权的桥梁，是把自然资源从抽象的公权客体转化为具体的私权客体从而在利用者与资源物之间建立法权关系的关键，其内容是否科学，直接决定着资源利用的公平和效率。学界以往在此问题上争执不下，与此不无关系。

以上分析主要基于宪法第9条第1款。对于国家来说，二者的区别将直接影响其责任承担及救济：前者存在作为民法所有权人的公共法人，无论资源物受到他人侵害还是侵害他人，都可直接适用民法规范，由该法人接受救济或承担责任。

乌木案中，法院认为该案不属于行政诉讼受案范围的判断值得商榷。在宪法中明确规定某些或全部自然资源属于全民或国家，是发展中国家的普遍现象，并与许多发达国家宪法的语焉不详形成鲜明对比，这有其深刻的历史原因。